党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出, 深化国有企业改革, 完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。
作为深化国资国企改革、改革国有资本授权经营体制的重要举措, 国有资本投资、运营公司(以下简称两类公司) 改革被列为坚持和完善社会主义基本经济制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在推进两类公司改革试点实践中, 只有做到方向目标不偏、实施路径科学、综合保障有力, 才能构建好国有资本市场化运营平台, 才能有效发挥两类公司功能作用。
一、把握改革方向目标
党的十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革, 深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管, 加快实现从管企业向管资本转变, 为新时代完善国有资产监管体制指明了方向、提供了根本遵循。新一轮国有企业改革的主要任务之一, 就是以管资本为主改革国有资本授权经营体制。对国有资产监管机构来说, 从管企业向管资本的转变, 在监管定位和理念上, 要从国有企业的直接管理者转向基于出资关系的监管者; 在监管对象和重点上, 要从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能; 在监管途径和方式上, 要从主要采取行政化管理手段转向更多运用市场化法治化方式; 在监管导向和效果上, 要从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》, 都将“改组组建国有资本投资、运营公司” 作为改革国有资本授权经营体制的重要内容。理论上, 通过设立国有资本投资运营机构(两类公司), 将国资委与实体企业“隔离”, 使二者不再有直接产权关系, 国资委业务不再穿越投资运营机构干预其投资的公司, 政企分开顺理成章。以往国资管理体系“管人管事管企业”, 政企不分政资不分的状况由此得到一定程度的抑制。因而, 改组或新设两类公司作为“政府和市场之间的界面” 或“政府和企业间隔离层” 成为在新一轮改革中无论是中央还是地方国资管理体系改革的普遍做法。
推进两类公司改革试点, 关键要把握好方向和目标。方向即功能定位, 《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》明确, 国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司, 是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作, 不从事具体生产经营活动。两类公司对所持股企业行使股东职责, 维护股东合法权益, 以出资额为限承担有限责任。就业务发展方向来看, 主要体现为服务政府重大略、服务国企改革发展、服务产业转型升级。国有资本投资、运营公司改革试点虽各有侧重, 但并非泾渭分明, 投资公司可以运营资本, 运营公司可以投资产业。
两类公司试点, 上接国资体制改革的完善, 下接国有企业改革的深化, 已成为国资国企改革的“牛鼻子”。总体目标同深化国企改革的目标是一致的, 具体目标表现为三个方面: 一是优化国有资本布局。通过发挥国有资本投资、运营公司平台作用, 促进国有资本合理流动, 优化国有资本投向, 推动国有经济布局优化和结构调整, 提高国有资本配置和运营效率, 更好服务国家战略需要。二是提升国有资本运营效率。通过构建国有资本投资、运营主体, 改革国有资本授权经营体制, 完善国有资产管理体制, 实现国有资本所有权与企业经营权分离, 从而有利于企业市场化主体地位的确立, 有利于企业自主经营、提升效率和效益。三是加强国有资本监管。通过以资本为纽带进行授权, 明晰两类公司与政府、国有资产监督机构和国有企业之间的关系, 有利于正确处理授权经营和加强监督这两者之间的关系, 明确各方责任, 有利于防止国有资产流失, 为实现国有资本保值增值提供保障。
二、明确投资运营路径
两类公司要不断强化资源配置能力、资本运作能力、价值投资能力和风险管控能力, 加快培育科学合理有效的投资运营路径, 打造国有资本市场化运作的专业平台。
要把握资本特征, 开展好资本运作业务。深刻认识“资本” “投资” “运营”的丰富内涵, 把握资本的流动性特征, 打造“形成资本、管控资本、运作资本” 的国有资本投资运营体系, 使不可交易、不易交易的资产变成可交易、易交易的资本, 并在交易中发现价值、体现价值, 使国有资本“流得动” “运作好”, 从而提升国有资本运营效率。主要是通过资本市场运作实现国有资本的合理流动和优化配置, 即通过证券交易、产权交易等资本市场, 以市场公允价格处置企业资产, 实现国有资本形态转换, 变现的有资本用于更需要的领域和行业。要把握职责使命, 开展好股权管理业务。两类公司作为经授权的国有资本出资人代表, 多以全资、控股、参股的形式持有所出资企业的股权。要规范国有股权接收, 按照市场化要求接收国有股权, 为开展国有股权管理奠定基础。
要建立健全股权管理制度, 完善业务流程, 明确股权管理对象、方式和工作重点, 提升市场化股权运作能力。要按照现代企业制度要求, 通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利, 协调和引导所持股企业发展; 按照持股比例不同对所属企业实施分类管控, 全资、控股子企业以战略管控为主, 参股子企业以财务性持股为主。要把握引导功能, 开展好投融资业务。投融资业务“融” 是保障, “投” 是关键。两类公司要提升企业主体信用评级工作, 提升融资能力, 注重募集社会资本,放大国有资本功能, 为开展投资业务提供可靠稳定的、较低成本的资金支持。要建立健全投资管理体系, 以管放结合的方式, 制定子公司投资行为的负面清单。要注重发挥基金业务主抓手作用, 做到战略性投资和财务性投资布局相结合, 通过主导发起或参与功能明确的政策性基金和特色鲜明的产业型基金, 放大国有资本功能。投融资要把握好向“四个方向” 集中导向, 即向重要行业、关键领域、重点基础设施集中, 向前瞻性战略性产业集中, 向产业链关键环节和价值链高端领域集中, 向具有核心竞争力的优势企业集中。
要把握兜底要求, 开展好清理整合业务。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明确两类公司要发挥清理整合的作用, 主要表现为“三个一批”, 即清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。2019 年6 月5 日,安徽省委办公厅和省政府办公厅印发《关于推进省直党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》, 明确两类公司为重要的承接主体。两类公司对承接的国企混改或整体上市的剥离资产、拟调整清理资产等各类资产, 通过资产证券化、资产重组、整体出让、破产清算等方式, 加快存量资产盘活处置, 稳妥化解历史遗留问题和各类矛盾, 做好兜底服务保障。
三、搞好投资运营保障
贯彻落实好党的十九届四中全会精神, 有效发挥两类公司功能作用, 是两类公司重大政治任务。高质量完成这一政治任务、历史使命, 必须进一步强化保障和支撑, 完善运行机制, 提升运营能力, 确保各项功能使命“接得住” “行得稳” “管得好”。
要落实授权放权。为深化国有资本授权经营体制改革, 国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》, 国务院国资委和安徽省国资委也分别印发了授权放权清单(2019 年版), 明确了具体授权放权内容, 为两类公司更好开展改革试点创造了条件。两类公司要对照授权放权清单, 研究制定授权放权事项实施清单, 在授权范围内大胆试大胆闯, 尽快形成可复制、可推广的经验和模式。同时要结合全资和控股公司的功能定位、治理能力等实际, 动态开展对所属企业授权放权。要完善公司治理。按照设中国特色现代国有企业制度的要求, 把加强党的领导和完善公司治理统一起来, 加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。建设规范高效的董事会, 完善董事会运作机制, 提升董事会履职能力, 激发经理层活力。要在所出资企业积极推行经理层市场化选聘和契约化管理, 明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任, 强化刚性考核, 建立退出机制。
要夯实管理基础。按照统一制度规范、统一工作体系的原则, 加强国有资产基础管理。推进管理创新, 优化总部职能和管理架构, 构建层次清晰、权责明确、流程顺畅、高效协调的运营管控体系。深化企业内部三项制度改革, 实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。不断强化风险防控体系和内控机制建设,完善内部监督体系, 有效发挥企业职工代表大会和内部审计、巡视、纪检监察等部门的监督作用。
要强化监督考核。要站到“有效发挥两类公司功能作用, 形成以管资本为主的国有资产监管体制” 这个高度来认识、谋划和推进考核工作。从整体推进工作角度看, 考核对象不仅仅是两类公司, 各级政府、国有资产监管机构也理应纳入考核范畴, 比如“授权问题” 本身就是问题的两个方面, 既有能否“放得下” 的问题,也有能否“接得住” 的问题。从评判工作成效看, 要充分认识两类公司同企业集团之间的区别, 在对两类公司经营业绩考核方面, 不能仅看经营指标、利润指标等,而应将考核重点放到运营功能发挥上, 优质资产运营要提出较高标准, 低质低效资产运营要提出符合实际的标准。
“君子务本, 本立而道生。” 深入贯彻落实好党的十九届四中全会精神, 有效发挥两类公司功能作用, 要求两类公司既要立足当前, 更要放眼未来, 大胆闯大胆试, 形成独特优势, 发挥特殊功能, 这才是“两类公司” 的立身之“本” 与运营之“道”。
